中國社會科學院金融法律與金融監(jiān)管研究基地10月8日發(fā)布的《中國金融監(jiān)管報告2013》稱，中國金融監(jiān)管改革面臨著影子銀行的迅猛發(fā)展使得監(jiān)管體系難于應(yīng)對、資產(chǎn)管理亂象引發(fā)信托業(yè)監(jiān)管困境等七個重大問題。
《監(jiān)管報告》稱，[上海瑞豐注冊香港公司]這些問題對應(yīng)著未來金融監(jiān)管改革的重點領(lǐng)域，也是保障金融服務(wù)于實體經(jīng)濟職能的關(guān)鍵節(jié)點。必須進一步推動金融創(chuàng)新，在確保國內(nèi)金融業(yè)安全的前提下，擴大金融業(yè)的對外開放的廣度，同時主要處理好中央與地方金融監(jiān)管權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)。
影子銀行使監(jiān)管體系難于應(yīng)對
《監(jiān)管報告》稱，中國影子銀行體系自2010年以來發(fā)展迅猛。2012年底中國影子銀行體系規(guī)模達到14.6萬億元(基于官方數(shù)據(jù))或20.5萬億元(基于市場數(shù)據(jù))。前者占到GDP的29%與銀行業(yè)總資產(chǎn)的11%，后者占到GDP的40%與銀行業(yè)總資產(chǎn)的16%。
中國影子銀行體系的產(chǎn)生與發(fā)展有其合理性和重要意義。一方面，影子銀行體系突破了傳統(tǒng)銀行體系的禁錮，提高了儲蓄資金的配置效率，為中國實體經(jīng)濟提供了必要的流動性緩沖，對于中國經(jīng)濟的穩(wěn)定、持續(xù)增長作用明顯；另一方面，通過各種金融創(chuàng)新手段，打破了分業(yè)監(jiān)管所導(dǎo)致的金融市場人為分割和壁壘，為中國利率市場化的改革和金融體系效率的提高奠定了基礎(chǔ)。
同時，中國影子銀行體系在發(fā)展中也暴露出一系列問題，主要體現(xiàn)為：因產(chǎn)品的期限錯配(資產(chǎn)期限結(jié)構(gòu)長、負債期限結(jié)構(gòu)短)所導(dǎo)致的流動性風險，而這種風險也隨著市場規(guī)模的擴大而放大，開始威脅到金融體系的穩(wěn)定；可能導(dǎo)致信貸過度膨脹，進而導(dǎo)致銀行信貸擴張的監(jiān)管政策失效，產(chǎn)生系統(tǒng)性風險；對央行將M2作為貨幣政策中間目標的做法提出了挑戰(zhàn)，容易對貨幣政策形成干擾，影響貨幣、信貸等宏觀變量的既有軌跡，進而削弱傳統(tǒng)貨幣政策操作的有效性。
《監(jiān)管報告》稱，對于蓬勃發(fā)展、創(chuàng)新頻繁的影子銀行體系，監(jiān)管當局應(yīng)適應(yīng)其發(fā)展，改進監(jiān)管措施和方法，完善監(jiān)管體系。鑒于影子銀行體系同時具有重要的積極意義和暴露出的問題，監(jiān)管的總體原則是規(guī)范發(fā)展與防范風險并舉，既要從服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展大局來積極規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)金融創(chuàng)新，同時也要通過加強監(jiān)管來防范潛在風險。
《監(jiān)管報告》認為，對于影子銀行，監(jiān)管的重點領(lǐng)域是強化影子銀行產(chǎn)品的信息披露，提高透明度，減少誤導(dǎo)性的虛假信息，確保投資者對影子銀行資金的具體投向、性質(zhì)與風險有充分了解；將銀行表外信貸項目顯性化；對資金池—資產(chǎn)池中不同風險、不同類型的產(chǎn)品進行分賬管理與分類管理等。
資產(chǎn)管理亂象引發(fā)信托業(yè)監(jiān)管困境
中國信托業(yè)協(xié)會發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全行業(yè)65家信托公司管理的信托資產(chǎn)規(guī)模和實現(xiàn)的利潤總額再創(chuàng)歷史新高，分別達到7.47萬億元和441.4億元，與2011年底相比，增速分別高達55.30%和47.84%，繼續(xù)實現(xiàn)了數(shù)量與效益的“雙豐收”，并在資產(chǎn)規(guī)模上首次超過了保險業(yè)7.35萬億元的規(guī)模，一躍成為僅次于銀行業(yè)的第二大金融部門。
《監(jiān)管報告》稱，對于信托業(yè)來講，這無疑具有劃時代的意義。信托業(yè)在經(jīng)歷了多次整頓之后，實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但與銀行、證券等其他金融業(yè)相比，我國信托業(yè)并未獲得與其應(yīng)有地位相匹配的發(fā)展環(huán)境。
《監(jiān)管報告》認為，信托公司作為專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu)，信托制度的優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮。在目前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制下，信托公司不但牌照稀缺，而且制度優(yōu)勢獨特，是我國唯一能夠橫跨實業(yè)、貨幣與資本三大市場進行直接投資和融資的金融機構(gòu)。
信托公司已被明確定位為專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu)和金融理財機構(gòu)，但與銀行、證券公司、保險公司、資產(chǎn)管理公司及基金公司等金融機構(gòu)相比，并無太多競爭優(yōu)勢。由于渠道網(wǎng)點、品牌信用和結(jié)算功能等優(yōu)勢，商業(yè)銀行理財及資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)有著無可比擬的競爭優(yōu)勢；證券公司、基金管理公司已把資產(chǎn)管理作為最重要的轉(zhuǎn)型方向；保險業(yè)的保險資產(chǎn)管理公司有保險資金規(guī)模、期限和成本等方面的優(yōu)勢。
《監(jiān)管報告》稱，信托市場監(jiān)管在金融監(jiān)管中位次較低。目前，信托市場監(jiān)管主要由中國銀監(jiān)會非銀部負責，處于行政協(xié)調(diào)的弱勢地位。同時，由于我國信托業(yè)發(fā)展較晚，并經(jīng)歷了一段較為波折的發(fā)展路徑，形成了社會對信托不夠重視的客觀因素，單從金融監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)看，也存在嚴重的與信托應(yīng)有地位不匹配的現(xiàn)象。
目前，我國信托市場仍然存在著不少監(jiān)管空白點，較為典型的表現(xiàn)在私募基金監(jiān)管領(lǐng)域。目前私募投資基金并沒有被納入監(jiān)管體系中。因此，私募投資基金明顯成為一個典型的灰色地帶。盡管這些基金可以給一些充滿活力的實體經(jīng)濟提供資金，但由于監(jiān)管不到位，缺乏約束和制約極易導(dǎo)致泡沫風險。
《監(jiān)管報告》認為，應(yīng)把信托業(yè)作為一個整體的信托市場概念，以市場機制規(guī)范各類金融機構(gòu)的市場行為操作。推進機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。明確信托監(jiān)管的主體，在銀監(jiān)會的內(nèi)部設(shè)立信托監(jiān)管部�！侗O(jiān)管報告》還建議信托監(jiān)管實現(xiàn)注冊制。規(guī)定所發(fā)生新的符合信托特征的金融活動都應(yīng)明確地標識“信托”二字，以納入信托監(jiān)管范疇。
民間融資監(jiān)管亟待規(guī)范
《監(jiān)管報告》稱，民間融資由于其自身所具有的非正式性和自發(fā)性，往往難以進行有效監(jiān)管，在發(fā)展過程中引發(fā)一系列問題，產(chǎn)生一定的負面影響。
《監(jiān)管報告》稱，孫大午、吳英等案件孫大午、吳英等人均因非法集資獲刑入獄。這兩個案件在中國引起廣泛爭議。從一個側(cè)面折射出中國民間融資困境，也反映出民間融資監(jiān)管的漏洞。民間融資長期以來缺乏有效監(jiān)管，這與民間融資自身較為隱秘、多變有關(guān)，也反映出目前監(jiān)管存在問題，需要建立一種新型的監(jiān)管體制來對民間融資進行監(jiān)管。
《監(jiān)管報告》認為，應(yīng)該推進民間融資陽光化。加快民間融資立法，完善規(guī)范民間融資的法律法規(guī)，盡快出臺《放貸人條例》，對民間資本的法律主體地位予以確認，給予民間融資合法的法律地位、交易方式、契約要件、利益保障和違約責任。
《監(jiān)管報告》建議，明確監(jiān)管主體，建立監(jiān)管協(xié)同工作機制，充分發(fā)揮多部門監(jiān)管合力。應(yīng)加強各部門、各領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)作，建立和完善民間融資監(jiān)測體系，加強對民間融資運作的趨勢分析。加強司法體系建設(shè)和稅收體系建設(shè)來規(guī)范民間融資行為，加強對合法民間融資的保護。加大對各類金融犯罪活動，特別是非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉(zhuǎn)貸、地下錢莊等違法主體及違法活動的打擊力度，切實防止非法民間金融活動風險的擴散和轉(zhuǎn)移。
《監(jiān)管報告》還建議，加強誠信建設(shè)，積極修復(fù)社會信用體系。以信貸信息為核心，加快建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，消除信息不透明障礙，強化企業(yè)信用管理，增大企業(yè)信用違約成本，培育社會誠信意識，為企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和銀行開展金融服務(wù)營造良好的社會信用環(huán)境。
金融機構(gòu)市場化退出規(guī)則待完善
目前，我國金融機構(gòu)的市場退出機制存在制度缺陷�！侗O(jiān)管報告》稱，金融市場中，國有金融機構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，其發(fā)展嚴重依托政府的隱形擔保，對于金融機構(gòu)退出的處理還帶有較強的行政干預(yù)色彩，離市場化破產(chǎn)還很遠，立法還十分滯后。
雖然我國已經(jīng)制定并實施了新《破產(chǎn)法》，《公司法》等也涉及了問題金融機構(gòu)破產(chǎn)的內(nèi)容，但是其仍然難以滿足實踐的需要，數(shù)量有限、內(nèi)容單薄、可操作性也亟待完善�！躲y行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》尚未出臺，金融機構(gòu)沒有健全的退出法律制度。
《監(jiān)管報告》認為，目前，我國對金融機構(gòu)市場化退出缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、詳細具體、可操作性強的法律規(guī)定，法律條文過于簡單、粗糙和分散，相互抵觸和法律真空的情形并存。金融機構(gòu)退出處置成本分攤機制不健全，援助資金單一且具有“準財政補貼”性質(zhì)�？傮w上退出處理的行政干預(yù)過度，救助成本過高。由于金融法律法規(guī)的不健全，行政行為缺乏規(guī)制，金融市場主體的主動性沒有發(fā)揮，加上缺乏有效的激勵和約束機制，導(dǎo)致市場退出效率低下。
《監(jiān)管報告》建議，建立健全銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出的法規(guī)體系。盡快出臺與《破產(chǎn)法》相配套的《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，明確界定金融機構(gòu)經(jīng)營者、債權(quán)人、監(jiān)管部門、中央銀行、各級政府部門等各利益相關(guān)主體權(quán)責義務(wù)以及市場退出的具體標準、程序、債權(quán)債務(wù)清償原則等。
此外，選擇適合我國國情的金融機構(gòu)市場退出模式。借鑒國際成功經(jīng)驗，參照國際通行規(guī)則，結(jié)合中國實際，根據(jù)問題機構(gòu)的現(xiàn)實狀況，選擇行政接管、重組、并購、撤銷、關(guān)閉清算等多種市場退出方式，以盡可能小的社會震動和處置成本、盡可能少的公共資源，最大限度地保護存款人、債權(quán)人和納稅人的利益。
《監(jiān)管報告》還建議，建立有效的風險預(yù)警和危機救助機制。特別是要盡快大面積地清除尚存的清償性風險，然后再抓緊建立銀行存款保險制度，建立多部門綜合配合、緩釋和化解系統(tǒng)性風險的機制。
《監(jiān)管報告》認為，應(yīng)建立市場退出問責制和后評價制度。嚴厲追究有過錯的高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任，打擊金融犯罪，防范銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營和市場退出中的道德風險。
缺乏差異化的分類監(jiān)管標準
《監(jiān)管報告》稱，目前，我國政策性金融機構(gòu)的法律地位不明確，缺乏與商業(yè)銀行差異化的分類監(jiān)管標準長期以來，政策性金融機構(gòu)在中國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。國際金融危機再次證明政策性金融機構(gòu)在中國金融體系中不可或缺。
自2007年以來，政策性金融機構(gòu)的改革就提上了中國政府的議事日程。2007年的第三次全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運作，主要從事中長期業(yè)務(wù)；進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，深化內(nèi)部改革。對政策性金融業(yè)務(wù)，今后將通過實行公開透明的招標制來展開。
2012年第四次全國金融工作會議進一步明確，政策性金融機構(gòu)要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革。
《監(jiān)管報告》稱，雖然兩次全國金融工作會議都強調(diào)推進政策性金融機構(gòu)的改革，但當前存在諸多深層次的問題，制約著政策性金融機構(gòu)的發(fā)展。
一是政策性金融機構(gòu)的法律地位不清。什么是政策性金融機構(gòu)，政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)的區(qū)別是什么，目前在國家法律和政策層面沒有給出明確的界定。
二是政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)化運作的邊界不清。商業(yè)性金融如何從事政策性業(yè)務(wù)以及從事政策性金融業(yè)務(wù)的利益補償機制如何建立，目前尚處在摸索階段。特別是國家開發(fā)銀行進行商業(yè)化改革以后，其原先享有的國家信用將逐步喪失，發(fā)行債券的債信問題和資本金的補充問題將嚴重制約其政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展。
三是缺乏與商業(yè)性金融機構(gòu)差異化的監(jiān)管體系和制度安排。以國家開發(fā)銀行為例，商業(yè)化轉(zhuǎn)型以后，國家開發(fā)銀行在資本充足率、存貸比、流動性監(jiān)管指標以及貸款集中度等多項監(jiān)管指標上與現(xiàn)行商業(yè)銀行的監(jiān)管標準不符，導(dǎo)致監(jiān)管部門對國家開發(fā)銀行的監(jiān)管在實質(zhì)上缺乏依據(jù)和標準。
《監(jiān)管報告》建議，針對上述問題，應(yīng)從兩個方面著手加以解決：研究制定政策性金融機構(gòu)的相關(guān)基礎(chǔ)法律，明確政策性金融機構(gòu)的法律地位和政策性金融業(yè)務(wù)的法律邊界；建立適合政策性金融機構(gòu)的、與商業(yè)性金融機構(gòu)差異化的監(jiān)管標準、績效評價體系、風險撥備制度以及資本補充機制。對于正在轉(zhuǎn)型的政策性金融機構(gòu)如國家開發(fā)銀行的監(jiān)管，可以由監(jiān)管部門先期進行試點，待條件成熟以后才制定監(jiān)管規(guī)則。
金融安全網(wǎng)亟待完善
《監(jiān)管報告》認為，構(gòu)建金融安全網(wǎng)是目前各國政府通用的為應(yīng)對金融風險、防范金融危機而設(shè)定的制度體系和政策框架之一。從一般的經(jīng)濟制度環(huán)境上講，金融安全網(wǎng)整體框架包括審慎監(jiān)管、最后貸款人、存款保險制度和金融機構(gòu)市場退出機制。
《監(jiān)管報告》稱，當前，我國建立存款保險的條件已經(jīng)基本具備，建立存款保險制度已被寫入《中國金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》。下一步需要盡快出臺《存款保險條例》，明確存款保險機構(gòu)的職責和監(jiān)管規(guī)則。
《監(jiān)管報告》建議，積極完善改進最后貸款人制度，是完善金融安全網(wǎng)的重要環(huán)節(jié)，可以從以下兩方面入手。一是盡快制定我國最后貸款人的操作標準。明確救助的標準、介入的時機以及救助的權(quán)限分工。這樣在一定程度上可以消除金融機構(gòu)的心理預(yù)期，減少道德風險的發(fā)生。二是盡快完善我國的貨幣市場和公開市場操作機制，為中央銀行最后貸款手段的及時、靈活、有效的運用創(chuàng)造條件。
《監(jiān)管報告》認為，金融安全網(wǎng)是一種外部的安全預(yù)防機制，必須與金融機構(gòu)的內(nèi)部自覺自控機制有機結(jié)合起來，形成風險防范和控制的全面的、多元的、立體的安全保護體系。
《監(jiān)管報告》認為，在構(gòu)建我國金融安全網(wǎng)上，央行應(yīng)積極發(fā)揮維護金融穩(wěn)定的主導(dǎo)作用，積極研究實施宏觀審慎監(jiān)管，推出存款保險制度，完善最后貸款人角色等，與相關(guān)監(jiān)管部門密切配合，不斷提高金融監(jiān)管機構(gòu)的履職能力，保證我國的金融安全和金融發(fā)展。
金融業(yè)綜合經(jīng)營試點新挑戰(zhàn)
《監(jiān)管報告》稱，“十二五”期間，國家可能開展金融業(yè)綜合經(jīng)營試點，金融綜合經(jīng)營將成為未來金融業(yè)的發(fā)展趨勢，同時對現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。《監(jiān)管報告》認為，這種挑戰(zhàn)來自三個方面。
金融綜合經(jīng)營對現(xiàn)有法律規(guī)定提出了相應(yīng)的修改要求，以適應(yīng)監(jiān)管。如現(xiàn)有的法律體系是按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局逐步形成的，而隨著金融各個領(lǐng)域的邊界越來越模糊，金融產(chǎn)品的屬性更加綜合，現(xiàn)有的法律規(guī)定必然不能滿足現(xiàn)實的要求，面臨大量法律修訂的問題。
需要加強對金融控股公司的監(jiān)管，建立金融業(yè)綜合經(jīng)營風險監(jiān)測體系，制定風險隔離措施和有效的“防火墻”制度。
改革分業(yè)監(jiān)管體制，構(gòu)建宏觀審慎政策框架。隨著綜合經(jīng)營的推進，原有的單個監(jiān)管機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管已經(jīng)不足以防范綜合經(jīng)營所帶來的金融體系潛在的系統(tǒng)性風險，分業(yè)監(jiān)管的機構(gòu)設(shè)置必然需要重新調(diào)整。
《監(jiān)管報告》認為，[廣州瑞豐注冊香港公司]中國在金融領(lǐng)域市場化改革的步伐已不可逆轉(zhuǎn)，這是中國經(jīng)濟金融融入國際經(jīng)濟社會主流的必然選擇。但當前必須從基礎(chǔ)做起，消除金融隱患。這就需要我國政府積極建立健全完善的金融監(jiān)管體系，更新金融監(jiān)管理念、健全和完善監(jiān)管制度、提高監(jiān)管有效性，通過促進競爭來提高金融市場效率，從而達到降低風險的目的。
《監(jiān)管報告》認為，未來中國金融發(fā)展將沿著金融創(chuàng)新、市場化和對外開放的方向發(fā)展，金融監(jiān)管改革的主基調(diào)也在于此。改革的過程中，需要厘清市場化與政府管制之間的界限，進一步推動金融創(chuàng)新，在確保國內(nèi)金融業(yè)安全的前提下，擴大金融業(yè)對外開放的廣度，同時主要處理好中央與地方金融監(jiān)管權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)。
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