危機(jī)促變，這一規(guī)律再次應(yīng)驗(yàn)。在中央財(cái)政收入幾近零增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行概率大增的情況下，中央政府終于狠下決心，開(kāi)始對(duì)政府部門(mén)既得利益開(kāi)刀[注冊(cè)新西蘭公司]，著手“盤(pán)活”多年累積沉淀在央行國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金。

今年前五個(gè)月，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)0.1%，低于全年預(yù)算目標(biāo)6.9個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉6月底向全國(guó)人大常委會(huì)作決算報(bào)告時(shí)稱，“完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大”。

全國(guó)財(cái)政收入也不容樂(lè)觀，前五個(gè)月累計(jì)同比增長(zhǎng)6.6%，低于目標(biāo)增幅。這是繼亞洲金融危機(jī)初期的1997年、1998年及2009年國(guó)際金融危機(jī)深度蔓延期間，中央財(cái)政收入險(xiǎn)些未完成增長(zhǎng)目標(biāo)后再次面臨可能完不成預(yù)算的窘境。

一方面財(cái)政收入可能完不成預(yù)算目標(biāo)，另一方面，財(cái)政支出壓力有增無(wú)減。國(guó)務(wù)院已提出，今后五年再改造城市和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶。

錢(qián)從何來(lái)？形勢(shì)緊迫。7月3日國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議提出，要針對(duì)一些方面存在的預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機(jī)，把擠占挪用的錢(qián)歸位，把“跑冒滴漏”的錢(qián)堵住。特別是要進(jìn)一步盤(pán)活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)的政府預(yù)算報(bào)告，今年中央財(cái)政收入增幅為7%。財(cái)政部根據(jù)前五個(gè)月中央財(cái)政收入情況測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算確定的中央財(cái)政收入目標(biāo)，今年后幾個(gè)月收入平均增幅需達(dá)到13.3%。全國(guó)財(cái)政收入也不容樂(lè)觀，前五個(gè)月累計(jì)同比增長(zhǎng)6.6%，低于目標(biāo)增幅1.4個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政增收已到強(qiáng)弩之末

2003年至2012年，全國(guó)財(cái)政收入連續(xù)以兩位數(shù)增長(zhǎng)，平均增速為20.3%，2007年增長(zhǎng)高達(dá)32.4%，為十年間最高。為平滑財(cái)政收入的年度間波動(dòng)，中央財(cái)政于2007年建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。主要做法是將當(dāng)年部分財(cái)政超收收入調(diào)入基金，留待以后年度安排使用。若財(cái)政預(yù)算收入完不成任務(wù)，可從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金彌補(bǔ)。

財(cái)政超收是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過(guò)預(yù)算安排的財(cái)政收入。2007年-2012年，中央公共財(cái)政超收分別為4158.9億元、1095.2億元、55.7億元、4428.5億元、5467.3億元、255.2億元。中央財(cái)政超收收入五年累計(jì)達(dá)1.5萬(wàn)多億元。

但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金建立后，全球金融危機(jī)爆發(fā)，政府啟動(dòng)“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃保增長(zhǎng)，除了擴(kuò)大中央政府債規(guī)模和發(fā)行地方政府債券，財(cái)政超收收入或當(dāng)年即被追加支出、或安排到來(lái)年支出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并未形成積累，不具備逆周期熨平財(cái)政收入波動(dòng)的功能。

到上屆政府任期結(jié)束，基金賬戶剩余資金微乎其微。據(jù)財(cái)政部2012年中央財(cái)政決算報(bào)告，目前中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為318.7億元，僅占過(guò)去五年中央超收收入總額的2%。中央財(cái)政一旦完不成預(yù)算收入，這便是可用以彌補(bǔ)缺口的全部?jī)?chǔ)備資金。[新西蘭公司注冊(cè)]

今年，如果中央公共財(cái)政收入增速低于預(yù)算目標(biāo)一個(gè)百分點(diǎn)，就產(chǎn)生561.3億元的缺口；全國(guó)公共財(cái)政收入增速若低于預(yù)算目標(biāo)一個(gè)百分點(diǎn)，就產(chǎn)生1172.2億元的缺口。

后幾個(gè)月，隨著去年同期基數(shù)較高影響逐漸減弱，中央收入增幅將有所回升。但作為財(cái)政收入的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)增速后幾月調(diào)頭向上高增的幾率較小。一季度GDP增長(zhǎng)7.7%，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和學(xué)者預(yù)期，二季度經(jīng)濟(jì)增速可能繼續(xù)回落。

樓繼偉認(rèn)為，制約后幾個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)的因素仍然較多，主要是工業(yè)增加值增長(zhǎng)趨緩、工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格下降、企業(yè)效益下滑，以及今年8月1日起將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)改增試點(diǎn)擴(kuò)至全國(guó)。因此，完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。

一方面財(cái)政收入可能完不成預(yù)算目標(biāo)，另一方面，財(cái)政支出壓力有增無(wú)減。國(guó)務(wù)院6月29日常務(wù)會(huì)決定，在過(guò)去五年大規(guī)模改造棚戶區(qū)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，今后五年再改造城市和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶，其中2013年改造304萬(wàn)戶。國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)“要增加財(cái)政投入”，今后五年要加大中央安排補(bǔ)助資金的支持力度，地方各級(jí)政府也要相應(yīng)增加資金投入。

資金的來(lái)源就成為一個(gè)棘手的難題。自2009年開(kāi)始，中國(guó)宏觀稅負(fù)已超過(guò)35%，已接近發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?0%左右的高位回調(diào)至7%-8%的中速區(qū)間，財(cái)政收入增幅下降至個(gè)位數(shù)也將成常態(tài)。

過(guò)去十年，政府收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，嚴(yán)重削弱了企業(yè)投資和居民消費(fèi)的能力，抑制了市場(chǎng)創(chuàng)新的活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。以往通過(guò)政府收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大提升保障民生的范圍和水平，用增量財(cái)力促進(jìn)民生。毋庸置疑，這一模式已走到盡頭。

“意外”沖擊

樓繼偉預(yù)警中央財(cái)政可能完不成收入目標(biāo)，但他的言論并未引起市場(chǎng)更多關(guān)注。6月中國(guó)銀行間市場(chǎng)“錢(qián)緊、錢(qián)貴”，全球的目光聚焦于中國(guó)央行。市場(chǎng)最大的疑惑是，錢(qián)去了哪里？

在銀行間市場(chǎng)利率飆升超過(guò)兩位數(shù)后，央行于6月25日給了市場(chǎng)定性但不定量的多選答案：受貸款增長(zhǎng)較快、企業(yè)所得稅集中清繳、端午節(jié)假期現(xiàn)金需求、外匯市場(chǎng)變化、補(bǔ)繳法定準(zhǔn)備金等多種因素疊加影響，近期貨幣市場(chǎng)利率仍出現(xiàn)上升和波動(dòng)。

“企業(yè)所得稅集中清繳”被央行列為影響流動(dòng)性的第二大因素，究竟影響了多少，央行沒(méi)有具體說(shuō)明。為平滑月間財(cái)政收入，企業(yè)所得稅采取按月度預(yù)繳、年度匯算清繳的方式，將本應(yīng)按年上繳的所得稅分解到每月預(yù)繳，企業(yè)一般在5月、6月匯算清繳上年的企業(yè)所得稅，即多退少補(bǔ)——企業(yè)全年應(yīng)繳納的所得稅，對(duì)超過(guò)按月度預(yù)繳的金額，在匯算清繳時(shí)一次性繳清，如果月度預(yù)繳率低，年度匯算清繳金額就高。

按國(guó)庫(kù)管理制度，各級(jí)財(cái)政在央行國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)賬戶，企業(yè)繳納稅款，資金便從市場(chǎng)流入央行國(guó)庫(kù)，對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的影響，類似于央行提高存款準(zhǔn)備金。按5月末人民幣存款余額計(jì)算，存款準(zhǔn)備金率提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，可凍結(jié)流動(dòng)性4965.5億元。

據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，今年5月，全國(guó)企業(yè)所得稅為4588億元，同比增長(zhǎng)6%。按照中國(guó)政府會(huì)計(jì)制度，政府收支是收付實(shí)現(xiàn)制，5月企業(yè)所得稅收入，包含預(yù)繳當(dāng)月和匯算清繳上年的所得稅。

因此，今年5月預(yù)繳和清繳的企業(yè)所得稅總額即為4588億元。和過(guò)去兩年相比，今年5月企業(yè)所得稅增幅反而較低。2011年5月，企業(yè)所得稅3331億元，同比增長(zhǎng)54.2%； 2012年5月，企業(yè)所得稅4328億元，同比增長(zhǎng)29.9%。

財(cái)政部解釋稱，2011年5月企業(yè)所得稅高增，主要是匯算清繳收入較多；2012年5月所得稅增幅較高，主要是銀行業(yè)上年利潤(rùn)較高，匯算清繳企業(yè)所得稅同比增加690億元左右，占當(dāng)月企業(yè)所得稅增加額的約七成；今年5月，銀行業(yè)企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)12%，工業(yè)企業(yè)所得稅同比下降9.6%。

由此可見(jiàn)，近兩年匯算清繳企業(yè)所得稅對(duì)5月、6月市場(chǎng)流動(dòng)性帶來(lái)影響，主要是因?yàn)殂y行業(yè)利潤(rùn)高增長(zhǎng)、相應(yīng)匯算清繳的企業(yè)所得稅增幅也高。

但是，過(guò)去兩年5月企業(yè)所得稅增長(zhǎng)54.2%和29.9%，市場(chǎng)沒(méi)有感到流動(dòng)性驟緊，今年6%的增幅為何導(dǎo)致劇烈震蕩？5月、6月企業(yè)所得稅匯算清繳具有收緊流動(dòng)性的效應(yīng)，其最終影響取決于政府資金進(jìn)出央行國(guó)庫(kù)的差額，表現(xiàn)在政府在央行存款的增減。政府在央行國(guó)庫(kù)的存款余額增加，便收縮市場(chǎng)流動(dòng)性，反之釋放流動(dòng)性。今年企業(yè)所得稅在前幾年高增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，增幅雖然減緩，但絕對(duì)數(shù)量超過(guò)往年。

央行資產(chǎn)負(fù)債表顯示，今年5月末，政府在央行國(guó)庫(kù)的存款余額高達(dá)3.23萬(wàn)億元，比1月末增加8372億元，存款增加主要集中在4月和5月。自2000年至今，每年5月末政府在央行國(guó)庫(kù)的存款余額均大幅上升。原因是財(cái)政收入超過(guò)支出，不僅收縮市場(chǎng)流動(dòng)性，短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

今年前五個(gè)月，政府存款余額的增加額為2000年央行公布月度數(shù)據(jù)以來(lái)最高，直接收縮的市場(chǎng)流動(dòng)性，相當(dāng)于上調(diào)存款準(zhǔn)備金率近1.68個(gè)百分點(diǎn)。[新西蘭注冊(cè)公司]而歷年來(lái)積累的3.23萬(wàn)億元政府存款，相當(dāng)于6個(gè)百分點(diǎn)存款準(zhǔn)備金率凍結(jié)的資金。

盤(pán)活3萬(wàn)億元國(guó)庫(kù)存款

今年6月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)提出“優(yōu)化金融資源配置，用好增量、盤(pán)活存量”。但現(xiàn)實(shí)的困境是，金融機(jī)構(gòu)大量表內(nèi)、表外資金，套牢于地方政府融資平臺(tái)、產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)以及所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不但難以盤(pán)活存量，金融機(jī)構(gòu)還不得不投入增量資金維系企業(yè)經(jīng)營(yíng)。房地產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在積聚，但房地產(chǎn)業(yè)既往的高回報(bào)業(yè)績(jī)，依然是理財(cái)、信托資金的重要投向。

金融資源一旦成為“存量”，就非金融機(jī)構(gòu)所能掌控，也非政府所能左右。要實(shí)現(xiàn)“更有力地支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有針對(duì)性地促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需，更扎實(shí)地做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范”的目標(biāo)，政府掌握主動(dòng)性的手段，一是讓渡政府自身權(quán)力，二是動(dòng)用政府既有的存量資源。

本屆政府上臺(tái)后，已取消和下放超過(guò)百項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，著手“盤(pán)活”多年累積沉淀在央行國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金，開(kāi)始觸動(dòng)政府部門(mén)既得利益，重新分配閑置的財(cái)政資源。

今年5月末，中央和地方政府在央行國(guó)庫(kù)的存款余額達(dá)3.23萬(wàn)億元。政府月度收支并不同步，一般前半年收入超過(guò)支出，后半年支出超過(guò)收入，政府在央行國(guó)庫(kù)賬戶保持一定余額。因政府財(cái)政年度收支保持平衡，在央行國(guó)庫(kù)沉淀如此巨額存款并不正常。

2000年，政府在央行國(guó)庫(kù)的月均存款余額為2624億元，此后每年以超過(guò)1000億元的速度上升，到2006年升至1.24萬(wàn)億元，2008年超過(guò)2.51萬(wàn)億元。2012年政府在央行國(guó)庫(kù)的月均存款余額是2000年的10.6倍。

政府的收入就是企業(yè)和個(gè)人繳納的稅費(fèi)和基金，來(lái)源于最具競(jìng)爭(zhēng)力和活力的市場(chǎng)主體，政府將最有效率的資金收上來(lái)，常年沉淀在央行國(guó)庫(kù)，既沒(méi)有及時(shí)增進(jìn)國(guó)民福利，又嚴(yán)重抑制了市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

政府存款為何居高不下，財(cái)政部解釋稱是諸多因素綜合所致，比如國(guó)庫(kù)單一賬戶制度、資金撥付進(jìn)度、項(xiàng)目審批評(píng)估等。財(cái)政部的解釋有一定道理，但避重就輕。從審計(jì)署歷年預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支審計(jì)可以看出，政府存款逐年攀升，根源在于“政府自肥”的預(yù)算分配模式。政府部門(mén)獲得的預(yù)算資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了實(shí)際支出需要，常年積弊未改，導(dǎo)致政府部門(mén)在國(guó)庫(kù)的存款逐年攀升。

——今年6月24日，審計(jì)署發(fā)布2012年預(yù)算審計(jì)公告顯示，財(cái)政部所屬離退休干部局財(cái)政撥款的基本支出資金大量結(jié)轉(zhuǎn)并逐年增加，2010年結(jié)轉(zhuǎn)815.15萬(wàn)元、2011年1069.23萬(wàn)元、2012年1295.33萬(wàn)元，未充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。國(guó)稅總局局本級(jí)金稅三期工程、國(guó)稅系統(tǒng)基本建設(shè)等項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率低，截至2012年末，累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)24.33億元。

——截至2013年2月，交通運(yùn)輸部部本級(jí)于2006年和2009年兩次批復(fù)的廈門(mén)基地救助碼頭項(xiàng)目，因前期論證不充分終止建設(shè)，造成已支出的2574.74萬(wàn)元形成損失、結(jié)余1855.26萬(wàn)元在項(xiàng)目承擔(dān)單位閑置。

——2012年，工信部部本級(jí)未按進(jìn)度提前支付項(xiàng)目預(yù)算資金380萬(wàn)元，至2013年2月底，資金仍閑置未用。

——原鐵道部在編報(bào)2012年預(yù)算時(shí)，對(duì)預(yù)算資金11.3億元未提出細(xì)化分配方案，直到2012年9月，才申請(qǐng)將其中1.3億元細(xì)化到具體執(zhí)行單位；截至2012年底，原鐵道部及所屬工程管理中心有1028.67萬(wàn)元款項(xiàng)掛賬九年以上，未及時(shí)清理。

細(xì)查審計(jì)署歷年的公告，政府部門(mén)超需要申請(qǐng)財(cái)政資金，大量結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、長(zhǎng)期占有資金、浪費(fèi)和閑置觸目驚心。毫無(wú)疑問(wèn)，政府在央行國(guó)庫(kù)3萬(wàn)多億元的存款，不同于負(fù)債性質(zhì)的外匯儲(chǔ)備，財(cái)政存款才是真正的可支配的存量資源。政府應(yīng)盤(pán)點(diǎn)巨額國(guó)庫(kù)存款性質(zhì)和權(quán)屬，分類制定“盤(pán)活”方案。對(duì)政府所欠企業(yè)和個(gè)人的賬款，應(yīng)加快支付；政府的轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)要求各部門(mén)限期向下?lián)芨丁?/FONT>